山东邹城：打好优服务、保要素“组合拳”

最后，要将服务作为最高的政府伦理和治理理念，要以之为灵魂进行公务员精神的塑造和行政法制度的硬化。

国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。[41] 李晓新：《中国经济制度变迁的宪法基础》，合肥：安徽大学出版社2011年版，第96页。

而近三十年过去，经过多年文化体制改革的历练和文化建设的经验积累，相关认识已然不同--文化是民族的血脉，是人民的精神家园，[22]这样的表述当然体现了认识上的深化。[15]鉴于此，有学者建议，分拆宪法第35条，将言论自由与出版自由提取出来置于个人基本权利与自由部分。当然，也正是文化体制改革的这三十多年来，人们对于少数民族文化权利的认识也在不断深化。美国学者托比·米勒曾指出，文化政策通常通过对行为的建议而暗含着对人民的管理，这是一种规范化的权力，它立足于向主体灌输一种趋向完善的动机。这一切都要求宪法对文化进行规定，以满足国家、公民以及文化自身发展的需要。

[45] 朱福惠：《公民基本权利宪法保护观解析》，载《中国法学》2002年第6期。该报告指出，我们今后应该十分重视智力开发，把以发展教育和科学技术为重点的文化建设放在十分重要的地位，这是实现经济振兴的必要前提。[24]王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第642-651页。

[9]（二）行政规划法律效果及定性的认知误读为便于分析问题，首先明确一下确定规划裁决的概念，以下的认知误读很多都是基于这一概念之上的。可以举一个简单的例子来说明上述观点，如A市城建部门于今年发布了一个B城乡规划，规划的内容是在2013年把某居民小区拆除，建设成为一个城市花园。首先说明一点，该观点其实是在前文所述规划构成具体行政行为的错误条件—‘裁决或‘批准具有权利处分性，那么行政规划的性质应为具体行政行为—之上又加了一个前提条件，即法律必须把规划确定的方式及法律效果明确规定出来。综合的强制性规划是针对不特定多数人的，它的影响或限制作用虽然是用来调整现实而非未来的社会关系，但是不具有直接性，属于抽象行政行为。

对于抽象的行政行为，在行政机关没有作出具体决定开始执行以前，不能审查。如前所述，在德国，往往把行政规划的补充行为视为一个独立的行为，确定规划裁决具有权利处分性，只能证明该裁决是一个独立的具体行政行为，并不一定就能保障它裁决的行政规划就是具体行政行为。

而且对于大量的独立行政规划行为而言，并非通过确定规划裁决制定，应该对规划自身进行诉讼，更无替代之说。法律保留密度主要解决的问题是：一个行政行为如果只有组织法依据，而无行为法依据是不是满足了合法性的要求？是否要求两种法律依据都具备呢？一般来讲，要区别对待，对于重要的授益性行政行为和侵益性行政行为而言，不仅要有组织法的依据，还要有行为法的依据。通过确定规划裁决集中事权，有利也有弊。[25]前引[24]书，王名扬书，第644页。

（一）行政规划法律效果及定性的法理基础行政法律行为的法律效果是主、客观因素的统一，即不仅要客观上有可以产生、变更或消灭相对人权利义务的现实作用，而且行政机关主观上要有追求这种作用的意图。无论哪种情况，法院在审查时都是直接审查行政规划本身现实影响或限制的法律效果，并进而判断是否构成具体行政行为，从来没有一个案例是审查所谓的批准或裁决有没有处分性或是独立行为还是规划的一个阶段，进而认定规划是否是具体行政行为的。以下直接引自该文的内容不再另行注释。对于行政规划的法律保留密度，法院应该采取严格的标准进行审查。

虽然不能等同，但是有台湾学者以都市计划为例提出可以藉由对确定规划裁决的诉讼，来保障规划利害关系人的权益，而不必再过多研究行政规划本身的性质或诉讼。根据德国的理论和实践，虽然行政规划和确定规划裁决有关连，但是两者却是完全不同的行政行为，两者有不同的行政主体和相对人，有不同的法律效果。

由于规划法采取目的-手段模式的法规范构造，因此行政机关在执法的过程中，与一般的条件-效果模式的法规范执行有很大不同，法规制作用很弱。[27]前引[4]，高思大文，第1315页。

根据各个城市计划内容的不同，确实对国民的权利义务产生具体的、个别影响，由此可以对相关计划认定处分性。[35]甚至，有时候规划会涉及到政治决策的内容，截然划分政治计划与行政计划是不可能的，因为各级计划常常相互交织[36]。综合性的强制性规划针对不特定的多数人，虽然能影响或限制现实而非未来的社会关系，但并不对相对人的权益产生直接的作用，即有现实性，但无直接性，属于抽象行政行为，不具有纠纷争议成熟性，不能纳入司法审查的范围。(2)是否符合组织法的审查标准。凌维慈：《城乡规划争议中的原告资格》，《行政法学研究》2010年第3期。反之，如果行政规划的完成方式不是具有权利处理性的‘裁决或‘批准，或者将‘确定规划裁决或‘批准视为独立的行为，而不是行政规划的一个阶段，则不能将行政规划认定为具体行政行为，而应界定为一种事实行为。

国内已经出现了直接诉求行政规划侵犯财产权等权益、要求法院撤销规划的案例，有必要从理论上对行政规划诉讼进行厘清。这种作用主要来源于行政机关上下级之间的领导与被领导的层级关系。

[30]因为确定规划裁决所确定的规划是需补充行政行为，裁决是规划生效的前提条件，若确定规划裁决一旦被撤销，则规划自然失去了效力。[30]参见林三钦等：《行政法入门》，台湾元照出版公司2004年版，第344页。

两个单独的行为，当然有不同的法律效果，规划因其内容而对相对人产生的影响或限制权益的作用才是规划本身的现实效果，与确定规划裁决的效果完全不同。二是行政规划需要其他行政机关的补充行为来进行确定，然后对外公布，通过此程序作出的为需补充行政规划。

根据该条的规定，乡规划、村庄规划内容的范围框架非常明确，即乡规划、村庄规划必须包括住宅等建设的用地布局。当规划可能对公共利益或他人的利益有不利影响时，应该要求规划拟定机关采取必要的防护措施或给予当事人适当的金钱补偿。最重要的体现在两个方面：一是监督行政机关依法行政，纠正行政行为违法。[29][日]盐业宏：《行政法总论》杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第145页。

这个补充行为往往是上级机关的审批或备案行为。有日本学者曾经对此作过非常精炼的概括：在计划法中……就法官的审查而言，并非审查可能性的问题，而是审查权限的问题。

实践中，行政机关作出的大量行政行为都是独立行政行为，如独立作出一个行政处罚、许可、强制等，实际上，在规划领域，大量的行政规划也是行政机关独立完成的。[31]蔡志宏：《论都市计划之法律性质》，台湾东昊大学法律学系2005年硕士学位论文，第85页。

三是规划利害关系人单纯的程序权益受到侵害，未必具有原告资格，必须以实体权益受到现实的侵害作为必要条件。[11]集中事权在德国和我国台湾地区的规划确定程序中是一个有特定含义的概念，是由法律赋予确定规划裁决的特别授权，不能把集中事权进行通俗的理解，认为规划规定了很多的、复杂的综合性事务就是集中了事权是不对的。

把行政规划的司法审查等同于确定规划裁决的司法审查是错误的，下文将对此专门阐述。[45]廖义男：《行政法院裁判之评析：都市计划法实务与行政法院裁判之评析》，台湾地区行政院国家科学委员会专题研究计划成果报告1997年印行，第126-127页出处:《东方法学》2012年第2期 进入专题： 行政规划 司法审查 。规划行为法往往是只规定规划内容的大致框架、范围，而不是规定规划内容是什么，即行为法只是规定规划应该包括的事项，但是不去规定具体的事项安排是什么。而行政规划的行政主体是规划拟定机关，相对人是权益受到规划行为影响或限制的人。

司法审查的规划应该是最终完成并对外公告发布而产生法律效力的行政规划，对于规划拟定、规划草案、规划确定（除非法律把其视为一个独立的行政行为，如在德国）不得进行司法审查。对于规划统一性的审查，法院应该采取相对严格的标准。

日本的做法才是我国在解决行政规划纠纷方面迫切需要借鉴的，规划的可诉性由其自身现实影响或限制的法律效果决定，与是否确立规划确定裁决制度无关。台湾司法院第三厅编：《德、日、英、美行政事件裁判要旨选辑》，台湾司法周刊杂志社1992年版，第171-173页等。

[4]高思大：《行政计划与行政诉讼》，载《司法研究年报?第十三辑》（下），台湾司法院1992年印行，第1315页。从德国、日本和我国台湾地区的司法实践和理论来看，对行政规划法律效果既有否定的，也有肯定的，争议非常大